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La démocratie municipale québécoise |  |
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1. PRÉSENTATION
Dans le cadre des élections municipales qui auront lieu en novembre 2009, il est opportun de se pencher sur l’état, les processus et les dynamiques de la démocratie municipale au Québec. Un début de réflexion sur la question est fait dans le Plan Stratégique 2005-2008 du Ministère des Affaires Municipales, des Régions et de l’Occupation du Territoire (MAMROT). Ce rapport fait de la démocratie municipale un des six enjeux fondamentaux accompagnant le processus de décentralisation du projet gouvernemental Vers une autonomie régionale et municipale. De tels projets invitent à une réflexion sur la démocratie locale et son fonctionnement, pierre angulaire du système politique et territorial contemporain.
Au Québec, les institutions municipales sont souvent présentées comme le berceau de la démocratie (BHERER, 1999). La proximité que cette échelle de gouverne offre entre l’élu et le citoyen ferait des institutions municipales un niveau «naturel» de démocratie (BHERER, 2003). Sans vouloir minimiser la pertinence d’une telle assertion, il convient toutefois de garder à l’esprit que la démocratie municipale est à la fois jeune et inachevée (BACCIGALUPO, 1990).
Le palier municipal constitue en effet un ordre mineur de gouvernement, dépendant de l’échelle provinciale. Cette caractéristique a engendré deux modèles de gouverne différents. Selon le premier modèle, la municipalité est une instance politique de représentation de la communauté locale, productrice de biens publics locaux répondant aux attentes de la collectivité et financée par les impôts locaux. Selon le second modèle, la municipalité est une entreprise de production de services à la propriété et qui s’inspire dans son fonctionnement et ses stratégies de financement, du modèle de l’entreprise privée (COLLIN & LÉVEILLÉE, 2003). Généralement, la seconde approche prime et les municipalités se cantonnent à produire des services publics locaux dans leurs champs de responsabilités, définis et délégués par le gouvernement provincial. Cette définition du palier municipal n’est pas sans conséquence sur la conception de la démocratie municipale.
Productrice de services publics locaux, la municipalité -et plus précisément le conseil municipal- est alors un organe de gestion des services de proximité et de mesures réglementaires, non un lieu de débat des enjeux sociétaux et/ou de formulation de politiques publiques. TINDAL & TINDAL (2004) corroborent un tel constat lorsqu’ils soulignent que depuis les années 1960 la domination de la mission de service public sur une vision plus politique s’est accentuée. En dépit des discours, les municipalités restent ainsi davantage préoccupées par leur rôle d’administration locale que par leur rôle politique. De plus, « les élus municipaux n’ont jamais démontré un enthousiasme solide et unanime à assumer davantage de nouvelles responsabilités » (BELLEY, 2003). Cette logique a ainsi entraîné le contournement du débat politique sous prétexte que la municipalité est d’abord une administration et que la proximité se suffit à elle-même comme fondement de la démocratie municipale (BHERER, 2005). Dès lors, la démocratie municipale rencontre quelques écueils dans son fonctionnement.
Encadrée par diverses lois de portée générale et spécifique, notamment la loi sur les Élections et les référendums dans les municipalités, l’exercice du pouvoir municipal se déroule en règle générale selon les principes de base de la démocratie représentative. Les principes et le fonctionnement du cadre électoral municipal ont d’ailleurs été transformés au début des années 1980 : mode de scrutin et règles du financement des campagnes électorales et des partis politiques ont, entre autres, été modernisés. Toutefois, la démocratie municipale contemporaine se heurte à de nombreux écueils qui laissent penser qu’une nouvelle vague de réformes serait nécessaire.
Les problèmes que rencontre aujourd’hui la démocratie municipale sont de trois ordres principalement et concernent la participation électorale, la représentativité des édiles et le mode de scrutin. Bien que différents, ces trois problèmes sont en lien étroit et doivent être pensés de façon complémentaire. Premièrement, concernant la participation politique aux élections municipales, plusieurs faits sont à considérer. Les taux de participation aux élections municipales sont plus faibles que ceux des autres échelles de gouvernement (CHAMPAGNE et PATRY, 2004). Plus précisément, le taux moyen de participation annuel aux scrutins municipaux a oscillé ces dernières années entre 49% et 56% entre 1996 et 2002. De plus, ce taux tend à décroître avec la taille démographique des municipalités. Par ailleurs, on observe un fort taux d’élection par acclamation (sans opposition), phénomène qui touche plus fortement les municipalités de petites tailles mais qui n’est pas totalement absent chez les plus grandes. Enfin, si l’on a pu croire que l’introduction de l’élection simultanée dans toutes les municipalités en novembre 2005, aurait un effet positif sur le taux de participation en favorisant un plus large débat et la mise au programme d’enjeux plus substantiels, les résultats des élections démentent une telle hypothèse puisque pour l’ensemble de la province, le taux de participation fut de 45%. (Site du MAMROT; http://www.mamr.gouv.qc.ca/democratie/demo_elec_arch.asp, ou pour plus de détails, http://communiques.gouv.qc.ca/gouvqc/communiques/GPQF/Novembre2005/11/c4275.html)
Deuxièmement, au moment où l’on s’engage sur la voie de l’accroissement du rôle des élus municipaux, la question de la représentativité des édiles est à prendre en considération car plus qu’à d’autres paliers, le métier de la politique municipale demeure la chasse-gardée de couches limitées de la société civile, d’une élite locale (SIMARD, 2005). Bien que nécessaires, les programmes de sensibilisation et de promotion des candidatures auprès de groupes spécifiques sont insuffisantes et surtout décevants s’il existe des contraintes structurelles à l’entrée en candidature. En premier lieu, les travaux de Carolle SIMARD (2005) sur la représentation des femmes et des groupes ethnoculturels minoritaires (sauf en ce qui concerne les minorités visibles) montrent que ces distinctions ne constituent pas un obstacle en soi. Le problème en est plus fondamentalement un de représentativité des élu-es municipaux(ales) en regard du profil socio-économique général de la population ou celui de leur groupe de référence (MAISONNEUVE, 2004). En second lieu, l’une des contraintes majeures pour plusieurs des groupes sociaux sous-représentés en politique municipale (femmes, jeunes, minorités visibles) est celle des conditions économiques de l’exercice du métier d’élu municipal (BRAIS & FROHN, 2002; SIMARD, 2001;2003). Comme de nombreux autres aspects de la vie municipale, la rémunération des élus a été l’objet d’une révision en profondeur à la fin des années 1970. Aujourd’hui, le traitement des élus municipaux demeure toutefois relativement modeste et sauf pour les maires et quelques conseillers des plus grandes villes, peu d’entre eux peuvent exercer leur fonction élective à temps plein. Le contexte actuel est en réalité propice à un réexamen du niveau de traitement des élus locaux dans un esprit de (re-)valorisation du palier municipal et partant du métier d’élu municipal. Cet examen devrait également porter sur la remise en question du mode de rémunération à la pièce qui est allé de pair avec la multiplication des représentations indirectes et cumulatives. Plus globalement, avec la mise en place des conseils régionaux des élus qui donne aux édiles la première place dans les instances régionales, le moment semble indiqué d’entreprendre une réflexion sur le métier d’élu municipal, à l’enseigne de la consolidation des fonctions placées sous la responsabilité de l’ensemble des instances territoriales. Autrement dit, au lieu de se limiter à insérer indirectement la gestion des affaires régionales dans le giron des élus municipaux, ne devrait-on pas le faire directement et explicitement ?
Troisièmement, ces quelques constats posent en réalité la question de la pertinence et de la validité des mécanismes institutionnels et électoraux de cette échelle de gouverne et plus précisément du mode de scrutin. Si le mode de scrutin uninominal à un tour a pour avantage de faciliter l’élection car il donne le résultat immédiatement, certains avancent l’idée qu’un tel scrutin ne permet pas l’expression de l’ensemble des identités politiques et contribue à renforcer l’identité du maire (BACCIGALUPO,1990). Dès lors, la réforme du mode de scrutin pourrait améliorer la performance du cadre électoral municipal notamment face au déséquilibre manifeste existant parfois entre les votes et les sièges. De même, la question du mode de scrutin est pertinente devant l’augmentation des partis politiques municipaux. À cet égard, l’une des particularités du Québec est certainement la présence et la reconnaissance de partis politiques municipaux dans les municipalités de 20 000 personnes et plus (QUESNEL, 1999). Cependant, dès 1982, Francine GAGNON-LACASSE soulignait que, même chez les plus grandes municipalités, ces partis se démarquent peu des traditionnelles «équipes municipales» qui se font et défont au gré des élections, voire même entre les élections. Ainsi, une compilation des partis politiques municipaux reconnus en novembre 2003 montre que le phénomène est encore marginal et dominé par l’approche «équipe», des coalitions de circonstances identifiées avant tout à la personnalité du candidat maire même si, dans la moitié des cas, on prend la peine d’ajouter une étiquette à portée plus générale au nom du parti (COLLIN & ROBERTSON, 2004). De fait, l’approche « consensuelle » qui domine la politique municipale, au Québec, comme ailleurs au Canada, repose sur l’idée qu’il n’est pas bon d’afficher les couleurs partisanes ou des options idéologiques trop tranchées, parce que les enjeux municipaux sont d’abord des enjeux administratifs et non des défis qui nécessitent d’être relevés en ayant recours à un ensemble hiérarchisé et explicite de valeurs. L’élection mayorale n’est pas vue comme celle d’un leader politique mais comme celle d’un bon gestionnaire (du meilleur administrateur). C’est ainsi que, malgré les réformes introduites depuis la fin des années 1970, certains archaïsmes tels que le droit de vote aux propriétaires corporatifs non résidants ont été maintenus.
Enfin, il convient de mentionner que la démocratie municipale ne saurait se résumer à sa seule dimension représentative. En effet, en dehors des élections municipales, l’échelle municipale offre un éventail de mécanismes de participation publique varié, dépendamment du contexte (BREUX et al., 2004; DUHAMEL & MONTPETIT, 2005, capsule thématique Démocratie participative locale). Il semble raisonnable de croire qu’une plus grande participation citoyenne à la prise de décision est au nombre des facteurs favorisant un taux plus élevée de participation électorale et ce, sur une base continue plutôt que ponctuelle comme c’est le cas du référendum. Cela dit, il ne s’agit pas de remettre en question les fondements de la démocratie représentative mais de l’articuler à la démocratie participative, comme un complément indispensable à la prise de la meilleure décision (BHERER, 2005). En conséquence, il faut privilégier les dispositifs participatifs, tels que les conseils de quartier (Observatoire, 2007) qui assurent la consultation en amont du processus décisionnel au moment de la recherche de solutions, de préférence aux mécanismes qui ne servant qu’à sanctionner les décisions par la voie de la contestation référendaire.
Ainsi, il semble approprié de repenser la démocratie municipale de façon structurelle et directe. Cette démarche gagnerait également à incorporer une réflexion plus large sur la gestion des affaires régionales. Aussi, la décision récente de souder les affaires régionales aux affaires municipales via la mise en place de conférences régionales des élus est certainement une autre occasion de repenser les dispositifs de la démocratie municipale –représentative et participative. Dans ce contexte, certains chercheurs sont à même de constater l’évolution entreprise par le modèle de gouvernance municipale au cours des dernières années. Entre autres, il y a une extension du champ d’action municipal au-delà de l’air de spécialisation traditionnelle des municipalités québécoises et un renouvellement des modes de prise de décision dans lesquels la société civile à plus de place (CHIASSON, 2009).
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RICHER, M. (1984). « Les candidatures et l’électorat de 1983 », Municipalité, octobre, p. 15-17.
ROBIC, L. et Y. GAUTHIER (1987). « Portrait « municipal » des minorités culturelles », Municipalité, décembre-janvier, p. 2-10.
2.5 Les districts électoraux
DALLAIRE, L. (1985). « Les districts électoraux municipaux », Municipalités. Novembre, p.18-19.
DIVAY G. (2003). L’organisation territoriale des grandes villes : Arrondir les quartiers. Donner quartier au politique, Réseau Villes Régions Monde, 11 p.
2.6 Les élus
CHAMPAGNE, P. et C. THIBAULT, avec la collaboration de B. GOSSELIN (2005). Profil des élus sans opposition aux élections municipales de 2005. Analyses préliminaires à l’échelle du Québec, Québec, Ministère des Affaires municipales et des Régions.
DESMARAIS, J.(1990). « La gestion du temps de l’élu : se fixer des priorités mais aussi reconnaître ses limites », Municipalité, novembre-décembre, p. 26-27.
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2.7 La démocratie participative québécoise (voir également la caspule intitulée : Démocratie participative locale).
BACQUÉ, M.-H., H. REY et Y. SINTOMER (dir.) (2005). Gestion de proximité et démocratie participative : une perspective comparative, Paris, La Découverte.
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BHERER, L. (2003). La politique consultative de la Ville de Québec. Une lecture institutionnaliste du phénomène participatif, Thèse (Phd). Université de Montesquieu. Bordeaux IV, Institut d’Études politiques de Bordeaux, 461 p.
BREUX, S. (2003). Ville et démocratie délibérative. La prise de parole des élus et des citoyens dans les séances publiques des conseils d’arrondissement de la nouvelle ville de Québec, Mémoire de maîtrise, Département de science politique, Université Laval, 164 p.
DUHAMEL, A. et É. MONTPETIT (2005). « Nouvelles formes de la démocratie », Numéro thématique de la revue Éthique publique, vol. 7, no 1.
FOREST, P.-G., F.-P. GAUVIN, E. MARTIN, C. PERREAULT, J. ABELSON et J. EYLES (2004). « Une expérience de consultation publique dans Charlevoix », Recherches sociographiques, 45, no1, janvier-avril, p. 77-104.
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OBSERVATOIRE SUR LA DÉMOCRATIE À QUÉBEC (2007). Les conseils de quartier de la ville de Québec : la démocratie à l’œuvre. Faits saillants de l’étude, conclusions et recommandations, Québec, Ville de Québec, 35 p.
PATSIAS, C. (2003). Vivre-ensemble et communauté politique : entre ordres domestique et civique. Les groupes de citoyens marseillais et québécois, Thèse (Ph.D), Département de science politique, Université Laval, 501 p.
QUESNEL, L. (2000). La consultation des citoyens comme outil de la démocratie locale, Toronto, Les Presses du CIRUR, 115 p.
RIVARD M. et J. LÉVEILLÉE (2001). L'organisation de la consultation publique à la Communauté Métropolitaine de Montréal, à la Ville et dans les arrondissements, Réseau Villes Régions Monde, 14 p.
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3. Sites Internet
3. Sites Internet
Site du Ministère des Affaires Municipales, des Régions et de l’Occupation du Territoire (MAMROT)
Directeur général des élections du Québec
Union des municipalités du Québec
Observatoire sur la démocratie municipale à Québec
Dossier sur la Démocratie municipale à Montréal : des clefs pour analyser les enjeux de la réforme
4. Évènements VRM
Cette section recense l’ensemble des événements figurant dans le calendrier des événements du site de VRM dont les sujets sont liés à la thématique de la capsule « Démocratie participative locale ». L’hyperlien www.vrm.ca/evenements.asp permet d’obtenir des informations sur d’autres événements qui ont eu lieu et qui se tiendront prochainement, et traite de sujets divers et variés.
Colloque sur les élections municipales : Urbanité et politique – Portrait politique des villes québécoises
20 mai 2009
Université de Montréal – Montréal
Réforme municipale et reconfiguration institutionnelle à Montréal. Au-delà des fusions, défusions et confusions, quels impacts sur la démocratie locale ?
24 octobre 2008
Montréal
Qu’est-ce que ça change les partis politiques municipaux ?
19 novembre 2007
UQO - Gatineau
Pour un État stratège ouvert à la participation citoyenne
5 et 6 octobre 2006
Montréal
Bâtir les municipalités que nous voulons
Forum national sur la démocratie municipale
2-3 juin 2006
Montréal
74e Congrès de l’ACFAS : Colloque atelier # 638 : Gestion de la diversité à l’échelle municipale
15 mai 2006
Montréal
Colloque de la relève 3ième édition : Les nouveaux enjeux urbains, une question d’échelle : du quartier à la région
11-12 mai 2006
INRS-UCS Montréal
« Rethinking urban citizenship », conférence de Engin F. Isin
15 février 2006
Montréal
Montréal plurielle : défis d’inclusion, de citoyenneté et de démocratie
15-16 février 2006
Montréal
De la municipalité à l’agglomération : reconduction ou transformation du rapport politique/territoire
27 septembre 2005
INRS-UCS Montréal
La réorganisation municipale au Québec ou l’histoire sans fin. Les cas de Montréal et Québec.
18 mars 2005.
INRS-UCS. Montréal.
Les municipalités au Québec et au Canada : d’administration locale à véritable ordre de gouvernement ?
Colloque atelier- Acfas 2005
10 mai 2005
Université du Québec à Chicoutimi
Regards croisés
La réforme des organisations territoriales en France et au Québec : Les défis de la démocratie participative
6 mai 2004
Paris- France
Vision Saguenay 2025 : Démocratie et Gouvernance
12 décembre 2003
Saguenay
5. SYLLABUS
Sélectionnés à partir de la bibliothèque virtuelle de VRM, les syllabus répertoriés ci-dessous se rapportent à la thématique de cette capsule. Par ailleurs, l’hyperlien www.vrm.ca/syllabus_rechercher.asp contient d’autres cours qui portent sur divers sujets.
ANDREW, C. Pouvoir municipal au Canada (POL 3525). Université d'Ottawa. Département d'études politiques. Automne 2006. 8p.
BHERER, L. Villes et politiques publiques (POL-6512). Université de Montréal. Département de Science Politique. Hiver 2008. 7p.
DUFOUR, P. La représentation politique au Canada (POL6307). Université de Montréal. Département de Science Politique. Automne 2007. 6p.
MÉVELLEC, A. Analyses de politiques publiques (PAP 6511/PAP9711). Université d'Ottawa. Département d'études politiques. Automne 2007. 7p.
PRÉVOST, P. Vie politique municipale (POL 3811-40). Université du Québec à Montréal (UQAM). Département de science politique. Hiver 2009. [En ligne]