Vue de l’avenue Royale dans l’arrondissement Beauport à Québec. Les environnements anciens présentent souvent une densité du cadre bâti supérieure aux nouvelles banlieues. Photo : Laurent Généreux.

Capsule thématique

L’impôt foncier et densité : une relation paradoxale

Février 2020
Par Laurent Généreux, titulaire d’une maîtrise en architecture et design urbain de l’Université Laval

Présentation

Plusieurs professionnels et acteurs du monde municipal s’entendent sur l’importance de l’impôt foncier dans l’approche au territoire. Au Québec, il représente en moyenne 50 % des revenus des municipalités (MAMH, 2019).

L’impôt foncier correspond à un pourcentage de la valeur d’un immeuble fixé par la municipalité. Cependant, selon la théorie de la localisation résidentielle, les valeurs foncières et la densité sont plus élevées à proximité du centre-ville. Les contribuables des environnements denses paieraient ainsi davantage d’impôt foncier. Dans la capsule « L’impôt foncier et ses alternatives » publiée en février 2016, Maude Cournoyer-Gendron soulignait que l’impôt foncier est souvent accusé de favoriser l’étalement urbain.

L’impôt foncier touche particulièrement les municipalités de banlieue, qui sont mises en concurrence les unes contre les autres dans l’espoir d’attirer une partie du mouvement des ménages vers la banlieue. Pour prendre la mesure de ce phénomène, il suffit de se rappeler qu’entre 2006 et 2016, 84 % de la croissance démographique de la grande région de Montréal s’est concentrée dans les banlieues (Gordon et al. 2018).

Considérant la part importante que représente l’impôt foncier dans les revenus municipaux, les municipalités sont encouragées à augmenter leur assiette fiscale, c’est-à-dire la somme des valeurs de toutes les propriétés sur leur territoire. Dans ces conditions, les municipalités périphériques subissent une pression importante pour développer les zones naturelles ou les terres agricoles. C’est notamment pour cette raison que près de 40 000 hectares ont été sacrifiés à d’autres usages que l’agriculture au Québec ces dix dernières années, et ce malgré la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (UPA, 2015).

Comme ce sont souvent les promoteurs qui assument au départ les coûts du lotissement, cela peut sembler avantageux pour les municipalités. Pourtant, ces développements périphériques de faible densité entraînent des coûts accrus en infrastructures et services publics (Carruthers et Ulfarsson 2003). Les municipalités se retrouvent, à long terme, avec des responsabilités de plus en plus lourdes en matière d’entretien et de remplacement des infrastructures. Pour pallier ces coûts, plusieurs villes n’ont d’autres choix que d’ouvrir la porte à de nouveaux développements, les entraînant ainsi dans une fuite en avant.

Christian Savard, directeur général de Vivre en ville, parle même d’une chaine de Ponzi dans sa lettre d’opinion « Réviser la fiscalité municipale pour protéger le climat » publiée le 4 octobre 2019 dernier dans Le Devoir. Un système de Ponzi est un montage financier qui consiste à rémunérer les investissements des clients essentiellement par les fonds procurés par les nouveaux entrants. Appliqué au budget municipal, cela signifie que les revenus des nouveaux immeubles paient pour amortir les services des bâtiments existants qui ne peuvent seuls rembourser leur dette et leur entretien.

Cette capsule propose un survol de plusieurs auteurs qui font le lien entre l’impôt foncier et l’étalement urbain. Certains auteurs s’intéressent plus spécifiquement à l’impact que l’étalement urbain peut avoir sur ce qu’il en coûte aux municipalités pour pourvoir les services publics, tandis que d’autres se concentrent sur une partie des impacts de la fiscalité sur le développement.

Le pari fiscal de la croissance urbaine ou le risque de la « spirale déficitaire »

L’étalement urbain est le résultat d’une urbanisation rapide au-delà de ce qui était auparavant le centre urbain. Il s’agit d’un développement de faible densité, en périphérie de la ville, et qui s’étend vers l’extérieur de façon illimitée et souvent non contiguë (Burchell et al. 1998).

Il est généralement admis que la densité et l’emplacement d’un quartier par rapport au centre-ville ont des répercussions sur les coûts des services publics (Slack 2002). Un terrain moins large a, par exemple, l’avantage de réduire la distance entre les propriétés à desservir, ce qui réduit considérablement les coûts des services municipaux sensibles aux distances (réseaux d’aqueduc et d’égout, voirie, collecte des ordures, déneigement).

Une plus grande distance entre les propriétés peut expliquer en partie ces coûts accrus. En étudiant 2500 municipalités espagnoles, Hortas-Rico et Solé-Ollé (2010) ont observé que le coût de certains services publics croissent lorsque les distances à parcourir sont plus grandes. Par exemple, il faut davantage de camions à ordure, ou encore que les camions couvrent des trajets plus longs afin de fournir le même service. En outre, l’installation de conduites d’électricité, d’eau ou d’égout sur de longues distances pour atteindre un nombre relativement restreint de résidents entraîne une augmentation inefficace des coûts. En sommes, ils observent une relation linéaire entre coûts et distances pour pourvoir certains services publics.

Un terrain moins large a aussi l’avantage de réduire la distance entre les propriétés à desservir, ce qui réduit considérablement les coûts pour pourvoir les services municipaux sensibles aux distances (réseaux d’aqueduc et d’égout, voirie, collecte des ordures, déneigement). Photo : Life of Pix

Aux États-Unis, Cameron Speir et Kurt Stephenson (2002) et John Carruthers et Gudmundur Ulfarsson (2003) ont observé que les coûts des services publics sont proportionnellement plus élevés dans les environnements diffus. Cette différence est particulièrement marquée lorsqu’il s’agit de la voirie, de la distribution d’eau potable ou de la collecte des eaux usées. Les coûts reliés aux aqueducs et égouts pour les modèles de logements compacts et contigus seraient entre 60 % et 66 % moins élevés que pour les modèles étalés (Speir et Stephenson 2002). La densité, l’étendue spatiale et la superficie urbaine urbanisée affectent à la hausse le coût des transports, de la collecte des ordures, du logement social, de la police, de la protection contre les incendies, des parcs, etc. (Carruthers et Ulfarsson 2003).

Des études canadiennes et américaines abondent dans le même sens et suggèrent que le coût des services augmente directement avec la distance du centre-ville et inversement avec la densité de développement (Slack 2006). Les zones les plus coûteuses à desservir seraient les développements périphériques à faible densité.

Dans un contexte spécifiquement canadien, le Sustainable Prosperity Institute (2013) a calculé que le coût annuel des services publics par ménage est en moyenne nettement plus élevé dans la banlieue d’Halifax, en Nouvelle-Écosse, que dans les zones urbaines. Par exemple, la municipalité dépense en moyenne 26 $/ménage pour l’entretien des routes, 42 $/ménage pour les aqueducs et 147 $/ménage pour les égouts en milieu urbain, contre 280 $/ménage pour l’entretien des routes, 197 $/ménage pour les aqueducs et 613 $/ménage pour les égouts en milieu suburbain, c’est-à-dire de quatre à dix fois ! Il s’agit en effet de services dont le coût est particulièrement influencé par les distances à parcourir, comme les différents auteurs mentionnés précédemment le supposent. Au total, les dépenses annuelles en services publics pour la ville d’Halifax représentent 1 416 $ par ménage en milieu urbain contre 3 462 $ par ménage en milieu suburbain, soit un peu plus de deux fois plus.

En somme, malgré les gains fiscaux réalisés à court terme, l’étalement urbain entraîne une hausse des dépenses municipales à long terme. Ces coûts accrus sont pourtant assumés par l’ensemble des contribuables d’une municipalité, voire l’ensemble des contribuables québécois et canadiens si l’on tient compte que l’étalement urbain est notamment permis par le développement d’infrastructures dont les coûts sont assumés par les paliers provincial et fédéral, comme les routes par exemple.

L’impôt foncier pénalise-t-il la densité ?

Cependant, si plusieurs études se sont penchées sur les coûts de l’étalement et ont identifié une relation linéaire entre les distances à parcourir et les coûts pour pourvoir certains services, peu d’études semblent s’être penchées sur les économies d’échelle permises par la densité. Breuillé et al. (2019) montrent que la densification entraîne dans l’ensemble une baisse des dépenses publiques, mais que ses effets sont hétérogènes et complexes selon la forme urbaine.

En somme, l’évaluation foncière ne tient pas compte de l’influence de la forme urbaine sur ce qu’il en coûte aux municipalités pour pourvoir les services publics.

Dans le cas de la ville de Québec, la valeur foncière des immeubles est généralement plus élevée dans les quartiers denses à proximité du centre-ville, comme St-Jean-Baptiste ou Limoilou dans l’arrondissement de La Cité-Limoilou, que dans les banlieues des arrondissements de Ste-Foy et des Rivières. En outre, les terrains des banlieues anciennes, comme Ste-Foy, ou des banlieues plus récentes comme Neufchâtel, dans l’arrondissement des Rivières, sont en moyenne deux fois plus larges et deux à quatre fois plus vastes que les terrains en milieu urbain. Les immeubles de St-Jean-Baptiste ou de Limoilou sont en général deux fois plus vastes que les maisons unifamiliales de banlieue, mais sont partagés par plusieurs ménages (Généreux, 2019).

L’analyse spatiale montre en effet que la superficie des logements urbains est inférieure à ceux en banlieue d’environ 30 %, et que le terrain non construit disponible varie considérablement, avec 27 fois plus de «jardin» à Ste-Foy que dans St-Jean-Baptiste. Si on considère l’espace nécessaire à chaque ménage, en additionnant terrain et logement on calcule l’empreinte spatiale de chaque résidence. La maison de Ste-Foy offre 7,5 fois plus d’espace que celle de St-Jean-Baptiste, 6 fois plus que Limoilou et deux fois plus qu’à Neufchâtel.

Comment se traduit cette empreinte spatiale sur le plan fiscal ? Puisque la valeur des propriétés diminue à mesure que la distance au centre augmente, les contribuables en périphérie paient moins par rapport à ce qu’il en coûte, ce qui crée un déficit pour la municipalité, alors que les propriétaires proches du centre paient davantage, créant un excédant qui permet de composer les déficits dans les environnements diffus (Brueckner et Kim 2003). Or, les dépenses en services ne sont pas toujours compensées par des recettes fiscales.

Il y a là une apparence de paradoxe : la densité permettrait aux villes de faire des économies d’échelles pour pourvoir les services publics, mais la proximité du centre ferait en sorte que les quartiers denses paient davantage que les quartiers diffus. Inversement, les quartiers diffus se retrouvent à payer moins que le coût des infrastructures.

Une des raisons qui pousse les villes de banlieue à poursuivre l’étalement urbain est la perspective de gains fiscaux rapides. Le fait de transformer un terrain agricole en terrain résidentiel augmente sa valeur et permet aux municipalités de percevoir davantage de taxes. De plus, ce sont souvent les promoteurs qui assument au départ les coûts du lotissement et de construction des infrastructures. De cette façon, les villes perçoivent des impôts fonciers sans avoir eu à faire d’importants investissements.

Cependant, les municipalités doivent éventuellement envisager le remplacement de ces infrastructures et les taxes foncières ne sont pas toujours suffisantes pour couvrir les coûts pour le remplacement des infrastructures. La solution à ce manque à gagner pour les municipalités passe souvent par la construction d’un nouveau quartier de maisons unifamiliales… destiné à payer les investissements requis pour la rénovation des infrastructures plus anciennes.

Dans son rapport déposé à la Commission d’examen sur la fiscalité en 2014, Vivre en ville identifie non seulement la politique fiscale actuellement en vigueur au Québec comme une des causes principales de l’étalement urbain, mais désigne aussi le paradoxe entre recettes réduites et coûts accrus sous le nom de «spirale déficitaire».

« L’étalement urbain n’est ni une fatalité, ni la seule expression des désirs des ménages. Le contexte fiscal et budgétaire est un des éléments qui le soutiennent […]. Un mode de développement urbain plus viable peut donc contribuer à briser le cercle vicieux de l’étalement urbain, avec, à la clé, des économies substantielles pour l’État et pour les municipalités » (Généreux, 2019).

Jusqu’à présent, plusieurs municipalités ont pu éviter la « spirale déficitaire » grâce aux aides directes et indirectes des paliers supérieurs. Cette aide des paliers supérieurs envers les municipalités en périphérie a par contre pour effet de pénaliser encore davantage les contribuables des milieux urbains denses. Par exemple, des municipalités profitent de certaines infrastructures dont la construction et l’entretien sont assumés par les paliers supérieurs.

L’étalement urbain est une conséquence naturelle des investissements importants dans les infrastructures routières (principalement des autoroutes), ce qui facilite les déplacements (Brueckner et Kim 2003 ; Després, Fortin, et Vachon 2011). Cela s’inscrit dans une « logique de croissance » de l’espace urbain, dans le prolongement des politiques publiques de l’après-guerre qui tout à la fois pénalise l’habitat urbain et ses résidents et favorise la croissance des banlieues.

Finalement, l’impôt foncier ne tient pas non plus compte de la valeur environnementale des zones blanches et vertes en périphérie des villes. Pas plus que des externalités négatives de l’étalement urbain, telles que la congestion routière ou la diminution de la qualité de l’air (Brueckner et Kim 2003). Le meilleur moyen d’encourager un modèle de développement plus soutenable est de s’assurer que la fiscalité décourage la création d’environnements diffus et encourage la consolidation des milieux urbains. Comment faire pour assurer une plus grande équité entre les citadins, surtout dans un contexte de ressources limitées ?

L’écofiscalité, ou l’impôt proportionnel à l’espace occupé

Dans le cas de la ville de Québec, lorsque l’on considère l’impôt par mètre linéaire d’emprise publique en fonction de l’empreinte spatiale de chaque type de résidence, on observe que les immeubles en milieu urbain paient 3 fois plus d’impôt foncier que ceux en banlieue pour le même mètre linéaire d’emprise publique et les services qui y sont associés. Or, en analysant le budget 2015 de la ville de Québec, on constate que la ville dépense à peu près le même montant par ménage, et ce peu importe la forme urbaine de leur milieu résidentiel (Généreux 2019).

C’est-à-dire que la façon dont la ville distribue les dépenses en services publics entre les différents arrondissements représente une certaine forme d’équité entre les ménages. L’analyse du budget de la ville de Québec a cependant révélé que contrairement à la théorie, les dépenses municipales en services publics proportionnellement à la quantité de mètres linéaires de voies publiques sont un peu plus élevées dans l’arrondissement central de La Cité-Limoilou (373,34 $/m. lin.) que dans les arrondissements plus diffus de Ste-Foy (287,14 $/m. lin.) ou des Rivières (258,43 $/m. lin.). Il se peut que ce soit en raison d’une pression accrue sur les infrastructures des quartiers centraux, qui sont utilisées par l’ensemble des résidents et navetteurs, contrairement aux rues locales de banlieue.

Une tour résidentielle construite au bord de l’eau sur l’Île-des-Soeurs à Montréal. Au Québec, les décisions d’aménagement sont parfois motivées par la perspective de gains fiscaux. Photo : Nancy Bourque.

Ceci dit, l’analyse du montant payé en impôt foncier, ramené à la mesure frontale des propriétés, suggère que le montant payé en impôt foncier par mètre linéaire est supérieur dans les quartiers centraux (541,70 $/m. lin. dans St-Jean-Baptiste et 660,60 $/m. lin. dans Limoilou) de l’arrondissement La Cité-Limoilou que dans les anciennes banlieues comme Ste-Foy (194,20 $/m. lin.) ou dans les banlieues plus récentes comme Neufchâtel, dans l’arrondissement des Rivières.

Un tel calcul montre que les quartiers centraux génèrent un surplus par mètre linéaire entre 168,36 $/m. lin. et 287,26 $/m. lin en moyenne. Il y aurait bel et bien des économies d’échelle permises par la densité. Inversement, le calcul du montant payé par mètre linéaire/montant dépensé par mètre linéaire se solde par un déficit en périphérie allant de 86,37 $/m. lin. dans une banlieue récente comme Neufchâtel à près de 92,94 $/m. lin. dans une ancienne banlieue comme Ste-Foy.

L’étude de cas confirme ce qui a été observé par Jan Brueckner et Hyun-A. Kim (2003) ; les impôts fonciers des contribuables en périphérie ne couvrent pas le coût des infrastructures alors que les propriétaires proches du centre, qui paient davantage, génèrent un revenu net au-delà du cout des services qu’ils reçoivent.

« Those who enjoy the benefits of sprawl do not pay the higher costs associated with this type of urban form. » (Slack 2002)

Est-ce qu’un impôt foncier fondé sur le mètre linéaire de voie publique desservant la parcelle, ou de l’emprise environnementale de l’habitat, incluant le logement construit et l’espace extérieur, saurait mieux refléter le coût de la forme urbaine ? Le choix de la densité urbaine ne devrait-il pas correspondre à un coût relatif à l’emprise environnementale ?

 

Vue de l’autoroute 15 à Laval. Certaines municipalités profitent d’infrastructures routières dont la construction et l’entretien sont assumés par les paliers supérieurs. Photo : Laurent Bélanger.

Conclusion

L’impôt foncier favoriserait donc les propriétés résidentielles unifamiliales. L’étalement urbain a néanmoins des conséquences néfastes sur l’environnement, la qualité de vie et la compétitivité économique (Slack 2002). Dans le contexte des changements climatiques, il devient primordial de maintenir l’équilibre entre les pressions de la croissance et la protection de l’environnement. Pour cela, la planification des infrastructures à l’échelle provinciale et l’aménagement du territoire à l’échelle locale doivent être en adéquation avec les principes du développement durable et de la consolidation urbaine. Planifier consiste non seulement à prévoir les infrastructures, mais aussi les entretenir et les amortir de manière équitable en fonction de leur usage.

En conclusion, on peut se demander si la dépendance à l’impôt foncier n’a pas encouragé les villes à faire du développement immobilier leur priorité, au détriment de leur mission fondamentale de gouvernement local. Cela pose donc plus largement la question du rôle des municipalités : doivent-elles être de simples pourvoyeuses de services publics ou plutôt organiser une société plus juste et plus respectueuse de chacun ?

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