Capsule thématique

Qui décide dans les municipalités du Québec ? 

Auteur : Rodolphe Parent* (Octobre 2018)

 

La fonction de directeur général est méconnue par rapport à celle du maire dans nos municipalités. Dans les villes du Québec, il joue toutefois un rôle essentiel dans la gestion et même dans la prise de décision. L’archétype de la bureaucratie municipale québécoise est un directeur général soumis aux ordres des élus, un rôle que les auteurs Gravel et Petrelli nomment le « gérant-conseil ». Comme on dit dans les pays anglo-saxons, le directeur général « speaks truth to power », c’est-à-dire qu’il conseille l’élu en lui donnant toute l’information nécessaire à la prise de décision et ensuite, il « gère ». En revanche, il ne décide pas. La prise de décision demeure une prérogative d’élus.

Cette définition du rôle du directeur général reflète-t-elle véritablement la réalité de leur travail de tous les jours ? Que dit la loi à ce sujet ? Dans quelle mesure la taille de la ville a-t-elle des répercussions sur la relation entre les maires et les directeurs généraux ? Comment peut-on caractériser la relation entre le maire et le directeur général ? En d’autres mots, qui décide véritablement dans les municipalités du Québec ? C’est ce dont il sera question dans cette capsule thématique.

 

Histoire du rôle de directeur général au Québec : le modèle du « council-manager »

À la fin du XIXe siècle et au début du XXe, plusieurs villes des États-Unis et du Canada font face à une forte croissance (croissance économique et urbanisation), ce qui les mène à devoir prendre en charge de nouvelles responsabilités, notamment sur des enjeux de santé publique et relativement à l’aménagement (zonage, électrification, services publics). Dans ce contexte de croissance et d’expansion, plusieurs municipalités sont aux prises avec des problèmes de corruption et de pots-de-vin découlant, entre autres choses, de l’élection de nombreux postes de fonctionnaires, ce qui permettait à de grosses machines politiques d’abuser de leur pouvoir (Plunkett, 1992). En réponse à cette situation, un mouvement issu de la société civile a émergé : les « réformistes », dont la volonté était, notamment, de professionnaliser la fonction publique. Richard Childs, un des théoriciens du mouvement réformiste, propose la création d’un poste de haut fonctionnaire non-élu et professionnel, à la tête de l’administration municipale : ce qu’on appelle, au Québec, le directeur général (ou DG).

Dans ce nouveau modèle que Childs nomme « Council-Manager » (C-M), il existe deux rôles de leadership fort. Le premier, celui du directeur général, dont le rôle est de « conseiller et gérer » et le deuxième, celui du conseil municipal, qui se charge plutôt d’élaborer et de voter les politiques publiques. Au Québec, c’est en 1913 à Westmount qu’on crée le premier poste de DG. Ce modèle s’étendra progressivement à toute la province.

Plus les années passent, plus le champ de compétence des villes et les demandes pour de nouveaux services augmentent : aide locale à l’économie, préservation de l’écosystème, amélioration des services, démocratie de quartier. Cela donnera aux directeurs généraux des idées de changement. Dès 1970, le congrès de leur association marquera le début du mouvement pour un DG « innovant » (Petrelli et Gravel, 1992, 68). En 1978, ces derniers lancent un appel à redéfinir leur rôle pour dépasser celui de simple moniteur, afin de « faire preuve d’une volonté accrue de corriger les inégalités sociales » et de faire de la « planification ». Dans les années 80, les DG se disent aussi intéresser par l’élaboration des lois et la définition du champ d’action municipale.

Le modèle Council-Manager implique une relation marquée de verticalité entre, d’un côté les élus qui dirigent et d’un autre côté, le directeur général qui gère. Cependant, dans les dernières années, nous avons vu que les directeurs généraux ont voulu s’imposer plus directement dans les décisions municipales et devenir des moteurs de changement et d’innovations. Le directeur général est-il alors « le conseiller » ou « le décideur » ?

Qu'en dis la loi ?

Le rôle du DG et du maire résumé d’après les lois : code municipale (1916) et loi sur les cités et villes (1902) et la pratique.

Directeur général Maire
Fonctionnaire principal Élu principal
Autorité sur tous les fonctionnaires Droit de surveillance, d’investigation et de contrôle sur tous les départements et fonctionnaires ou employés de la municipalité
Gestion des ressources humaines, matérielles et financières Droit de veto
Planifie, organise, dirige et contrôle les activités Droit de soumission de tout projet au conseil
Soumet budget, PTI, projets de règlement Pivot du système politico-administratif local (Baccigalupo, 1990)
Peut être suspendu ou virer par le conseil municipal
Leader local non anonyme
Chef de l’exécutif
Généraliste
Rôle de proposition fort au conseil de ville

 

Le DG-conseil, un modèle déconstruit par la pratique ?

Peut-on conclure alors que le directeur général est un simple outil du conseil municipal ? Plusieurs recherches empiriques viennent nuancer cette affirmation, en insistant notamment sur le rôle du directeur général dans la circulation de l’information ainsi que son poids dans la prise de certaines décisions.

Dans leur étude, Grave et Petrelli (1992) demandent directement aux directeurs généraux de présenter leur rôle. En ce qui concerne l’information, les DG expliquent que tout doit passer par eux et qu’ils doivent être les seuls à jouer le « goulot de sablier de communication » quitte à punir les contrevenants un peu trop bavards. Les DG expliquent même que les conseillers municipaux ont tendance à surévaluer leur propre capacité d’influence pour les décisions au conseil de ville et que cela engendre un sentiment d’infériorité, voire du ressentiment envers le directeur général, ce qui semble être confirmé par Tindal et Tindal (2000) qui parlent d’une certaine jalousie des conseillers envers le pouvoir des directeurs généraux.

Plusieurs études tendent à montrer l’importance capitale du directeur général, même sur les questions politiques. Begadon et Agocs concluaient dans leur étude dans les villes ontariennes (modèle C-M), que le DG a plus d’importance que le maire dans la préparation du budget (1995). Plunkett, lui, montre que dans presque 100 % des villes canadiennes de 25 000 à 100 000 habitants et presque 100 % des villes de plus de 100 000 habitants, le directeur général a le devoir de « superviser » le budget. Banovetz va jusqu’à expliquer qu’une des attentes des élus municipaux est que ce soit le DG qui « prépare le budget annuel et le présente au conseil accompagné d’un texte en décrivant les éléments essentiels » (1978). Ici, l’élu ne semble pas avoir une incidence fondamentale sur le budget, il est plutôt passif dans sa construction. Or le budget est un élément fondamentalement politique. C’est bien dans le budget que se dessine la volonté de la municipalité, ses projets, sa vision.

Folz et Reem démontrent que le directeur général, dans les petites villes, est plus efficace que les élus pour négocier avec le conseil de ville une amélioration des services, notamment parce qu’ils sont plus formés qu’eux.

Le rôle de directeur général et ses pouvoirs ressemblent parfois à ceux d’un maire, comme le souligne Viau, Delisle et Massey (cité dans Baccigalupo, 1990). Ils expliquent notamment que dans les petites villes, ce sont souvent les DG qui pilotent certains dossiers au complet. Dans les grandes villes, on parle plus d’une crainte qu’ils orientent trop les décisions que prend le conseil de ville. Le directeur général n’a pas devant lui une ligne de démarcation entre ce qu’il doit faire (administrer) et ne pas faire (décider). Les élus dénoncent souvent ses ingérences et sa « politisation »). D’ailleurs, Petrelli et Gravel (1992) constatent que les DG se sentent effectivement très impliqués dans des champs d’activités politiques comme la mise en valeur du territoire ou l’urbanisme. Aux États-Unis, dont le modèle dominant est aussi celui du Council-Manager avec des spécificités américaines, 52 % des directeurs généraux villes reconnaissent qu’ils jouent un rôle significatif dans l’initiation des politiques (Wheeland, 2000).

 

Les facteurs déterminants du pouvoir du directeur général

Les directeurs généraux sont de toute évidence en première ligne des décisions, et même des décisions politiques. Les petites villes semblent avoir des directeurs généraux plus forts encore que dans les grandes. Pourquoi en est-il ainsi ? Nous allons tenter d’expliquer pourquoi la taille d’une municipalité semble jouer sur le pouvoir de son directeur général en analysant deux facteurs influençant le pouvoir du directeur général. Deux facteurs dont la force dépend de la taille de la municipalité. : 1) tout d’abord la proximité entre le maire et le DG et 2) la professionnalisation, plus particulièrement la différence de connaissance, d’information et de professionnalisation entre le DG et le maire.

La proximité

Dans une petite ville, le directeur général est souvent la seule ressource disponible pour éclairer le maire. Dans une ville moyenne, le maire travaille à temps plein et est donc constamment en lien avec le directeur général. Il possède toutefois un cabinet politique et les décisions peuvent se prendre autrement qu’en passant par le directeur général. Pour les très grandes villes, on peut supposer que le directeur général n’est pas en contact constant avec le maire, qui a un travail de représentation plus conséquent.

Bref, plus une ville est petite, plus le maire devra se reposer entièrement sur le directeur général pour des informations et des conseils utiles à la prise de décision et donc plus le DG sera en position de décider.

La professionnalisation

Il y a deux grands mouvements au niveau de la professionnalisation. Le premier est l’évolution du rôle des élus (en particulier les maires) qui doivent désormais se « concentrer prioritairement sur des activités de représentation et de coordination » – ce qui au Québec s’exprime par les relations avec les MRC, les chambres de commerce, les agences, les autres villes – (Saout, 2013). Cela a tendance à les éloigner de la prise de décisions techniques et « au jour le jour » qu’ils délèguent alors à leurs collaborateurs ou à l’administration. Dans un deuxième temps, cette ouverture à des avis contradictoires entre un grand nombre d’acteurs et l’ouverture à de nouvelles pratiques les « inscrit dans un processus de professionnalisation ». On assiste alors à des changements majeurs. Les directeurs généraux se concentrent sur la prise de décision « au jour le jour » et se professionnalisent toujours plus – notamment grâce à leur association qui leur donne formations, études, études de cas. Contrôler une ville devient de plus en plus complexe, car les enjeux le sont de plus en plus et que les demandes des citoyens aussi. Déléguer devient alors une nécessité, et c’est d’autant plus vrai quand la ville est grande. Ce mouvement de délégation pose un problème démocratique, notamment pour les élus qui ont peur de perdre leur pouvoir face à un directeur général trop puissant et qui se voit confié de plus en plus de tâches. Quant aux directeurs généraux, ils verront que les politiciens sont dépassés par la complexité de certains enjeux et auront tendance à moins les prendre au sérieux (Schrijvers, 1993).

Enfin, les directeurs généraux sont souvent très scolarisés, une tendance présente dès les années 1990. Ce sont des universitaires pour une grande majorité d’entre eux (Petrelli et Gravel, 1992). Même s’il n’existe pas d’étude récente à notre connaissance sur le portrait des élus municipaux pour l’ensemble des villes du Québec, en général, ils sont assez représentatifs du milieu local (Douillet et Lefebvre, 2017 et Baccigalupo, 1990). Cela veut dire qu’ils sont très majoritairement des agriculteurs, des commerçants ou des salariés, au Québec (Revelin 1982, cité dans Baccigalupo, 1990). Ainsi, il existe généralement un écart entre le niveau de scolarisation des directeurs généraux et des élus municipaux, ce qui contribue à la relation complexe entre ces derniers. Cette différence de compétences s’illustre notamment lorsqu’un directeur général est défaillant, les élus ayant beaucoup de mal à le démontrer, n’ayant pas les compétences pour le faire.

Bref, plus la ville sera petite (et rurale), plus on peut s’attendre à ce que l’expertise du directeur général surpasse largement celle du maire et donc plus on peut s’attendre à ce que le DG décide, même si pour les petites villes le directeur général sera potentiellement moins éduqué que dans les grandes (Petrelli et Gravel, 1992).

 

Discussion et conclusion

Qui décide alors dans les municipalités ? Né au début du XXe siècle, le rôle de directeur général s’est peu à peu imposé dans toutes les municipalités. Plus les années ont passées, plus ils ont demandé de nouvelles responsabilités. Aujourd’hui, il semblerait que le directeur général, quoi qu’il soit rarement pris à parti dans les études et les médias, joue un rôle prépondérant dans la prise de décision municipale, son rôle semble même encore plus grand lorsque la taille de la municipalité est plus petite. S’il ne faut pas croire que les élus ont perdu leur pouvoir – ce qui n’est pas le cas – le conseil de ville demeure souverain et après tout, ils peuvent congédier leur DG s’ils ne sont pas satisfaits. En ce sens, il semble nécessaire d’aborder plus en profondeur la relation entre le conseil, le maire et le DG afin de mieux comprendre la dynamique de pouvoir de nos villes Québécoises. Cette question est fondamentale dans un régime démocratique où nous élisons des représentants au conseil pour qu’ils décident.

 

Bibliographie

Baccigalupo, Alain. 1990. Système politique et administratif des municipalités québécoises: une perspective comparative. Montréal, Québec: Éditions Agence d’ARC.

Banovetz, James. 1978. La pratique de l’administration municipale (traduit par Robert Gravel), Québec : Ministère des Affaires municipales.

Begadon, Stephen et Carol Agocs. 1995. « Limits to power: a study of the influence of mayors and CAOS on municipal budgets in Ontario ». Canadian Public Administration 38 (1): 2944.

Douillet, Anne-Cécile et Rémi Lefebvre. 2017. Sociologie politique du pouvoir local. Malakoff: Armand Colin.

Folz, David H. et Reem Abdelrazek. 2009. « Professional Management and Service Levels in Small U.S. Communities ». The American Review of Public Administration 39 (5): 55369.

Gouvernement du Québec. 1916. Code municipal du Québec. RLRQ c C-27.1

Gouvernement du Québec. 1902. Loi sur les cités et villes. RLRQ c C-19

Gravel, Robert J. et Robert Pétrelli. 1994. « Fonctions et rôles des directeurs généraux des municipalités du Québec ». Canadian Public Administration 37 (2): 323–350.

Petrelli, Robert, Robert J Gravel et Groupe d’étude et de recherche sur l’administration municipale. 1992. Les fonctions et les rôles des directeurs généraux des municipalités du Québec. Montréal: Groupe d’étude et de recherche sur l’administration municipale.

Plunkett, Thomas J. 1994. City management in Canada: the role of the chief administrative officer. Toronto, Ont.: Institute of Public Administration of Canada.

Saout, Rémy Le. 2013. « Les rapports de pouvoir entre les élus et l’élite administrative locale dans les municipalités urbaines ». Savoir/Agir (25): 3945.

Schrijvers, A. P. M. 1993. « The management of a larger town ». Public Administration 71 (4): 595–603.

Tindal, C. R. et S. Nobes Tindal. 2000. Local government in Canada. 5th ed. Scarborough, Ont: Nelson Thomson Learning.

Wheeland, Craig. 2000. « City management in the 1990s: responsibilities, roles, and practices ». Administration and society 32 (3): 25581.

*Rodolphe Parent est étudiant à la maîtrise en science politique à l’Université de Montréal. Cette capsule a été rédigée dans le cadre du cours POL6512