Villes, climat et inégalités

Présence et pouvoir : l’illusion de l’inclusion des Autochtones dans les plans d’adaptation aux changements climatiques au Canada

Mars 2024

Janna Wale (pour the Yellowhead Institute)

Introduction

Depuis toujours, les peuples autochtones entretiennent des rapports de réciprocité avec la terre. De nombreuses cultures autochtones, aussi uniques que diverses, vivant sur le territoire qui est aujourd’hui connu comme le Canada, puisent plusieurs aspects de leur langue, de leur culture et de leurs traditions dans la terre et ses phénomènes. À cette époque où se multiplient les incendies catastrophiques, les inondations imprévisibles et les disparitions d’espèces, les communautés autochtones du monde entier en ressentent les effets sur leur bien-être, leur identité et leur culture (Johnson et coll., 2021). En effet, comme elles fondent leur culture sur la terre et leurs territoires, les populations autochtones sont touchées de manière disproportionnée par les changements climatiques.

Dans ce contexte, le rôle que les peuples autochtones peuvent jouer dans les politiques climatiques et les solutions aux changements climatiques suscite un intérêt croissant. Avec plusieurs décennies de retard sur d’autres pays, le Canada a publié la première version de sa Stratégie nationale d’adaptation (SNA) et de son Plan d’action pour l’adaptation du gouvernement du Canada (PAAGC) en 2022. La SNA et le PAAGC ont été finalisés en 2023, bien que les changements apportés soient minimes par rapport à la version initiale et à la dernière version publiée plus tôt cette même année. Le Canada s’est également engagé à respecter des textes législatifs tels que la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) et à tenir compte des recommandations de la Commission de vérité et réconciliation (CVR). En outre, il est aussi en mesure d’équilibrer les rapports de force sociaux en redistribuant les ressources et en intégrant les connaissances de tous les groupes lors de l’élaboration de ses politiques climatiques (Singleton et coll., 2021). Cette étude examine la participation (ou l’absence de participation) des peuples autochtones à la planification de l’adaptation et à la prise de décision au Canada.

Ksan Village
Crédit photo: Janna Wale

Cette approche est en contradiction directe avec la façon dont les peuples autochtones interagissent avec la terre et leurs territoires depuis des millénaires. Depuis le contact européen, de nombreuses politiques canadiennes servent à faciliter les activités d’extraction tout en minant le pouvoir, la propriété foncière et la prise de décision des peuples autochtones, pourtant les premiers gardiens de la terre (Johnson et coll., 2021). Nombre de ces politiques historiques sont encore en grande partie intactes et ont été conçues pour évincer les peuples autochtones de leurs terres. L’une de ces politiques, la Loi sur les Indiens, n’a pratiquement pas été modifiée depuis son adoption en 1876. En vertu de cette loi, les peuples autochtones sont devenus des « pupilles de l’État », ce qui leur a valu d’avoir à peu près le même pouvoir de décision que des enfants, avec des conséquences durables sur leurs pratiques culturelles et de gestion (Harding, 2006). 

Plus récemment, les savoirs autochtones ont été salués comme pouvant contribuer à la lutte contre la crise climatique. Cependant, trop souvent, ces affirmations ne se traduisent pas en actions. Le fait de tenir compte de savoirs autochtones sans inclure les peuples autochtones dans les décisions relatives au climat fait d’eux des parties prenantes plutôt que des Nations autodéterminées ayant une longue histoire de droits et de responsabilités envers leurs territoires traditionnels (Johnson et coll., 2021; Latulippe, 2019; Rashidi et Lyons, 2021; Whyte, 2014). 

Aujourd’hui, les gouvernements coloniaux tentent de collaborer avec les peuples autochtones pour tâcher de résoudre certains problèmes engendrés par la crise climatique. À tous les paliers de gouvernement, on reconnaît la nécessité d’une réconciliation, ainsi que d’une collaboration et d’une coopération en vue de coordonner une action climatique. Dans de nombreux documents gouvernementaux, des expressions telles que « approche à double perspective » et « tressage des connaissances » sont citées comme des exemples de bonnes pratiques lorsqu’elles font référence à la possibilité d’utiliser conjointement les savoirs autochtones et occidentaux. Cependant, lorsque les deux systèmes de connaissances ne sont pas traités sur un pied d’égalité, la tresse se défait et les politiques sont inefficaces. Si les peuples autochtones ont de plus en plus voix au chapitre et sont parfois inclus dans le dialogue, les peuples autochtones n’ont toujours pas le même poids que les groupes non autochtones dans la prise de décision, ce qui est une question de respect et de représentation.

Méthodes et données

Cette recherche s’appuie sur des méthodes quantitatives, notamment une analyse documentaire des principaux documents gouvernementaux relatifs à l’élaboration de la SNA et du PAAGC du Canada. Il s’agit notamment de documents relatifs au Forum de visualisation de la SNA organisé par Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) en 2021, ainsi que des documents accessibles au public concernant les cinq tables consultatives réunissant des spécialistes qui ont été créées à la suite de ce forum. Ces tables portaient sur les cinq thèmes suivants : Santé et bien-être, Infrastructures naturelles et bâties résilientes, Environnement naturel florissant, Économie forte et résiliente, Résilience et sécurité en cas de catastrophe. Nous avons comparé et soupesé les mentions des populations autochtones et de leur participation dans les documents accessibles au public et les avons comparées à ce qui était indiqué dans la version préliminaire de la SNA et du PAAGC. 

En outre, les données de recensement internes du gouvernement de la Colombie-Britannique concernant les promotions et les taux d’embauche des personnes s’identifiant comme Autochtones ont été évaluées dans l’ensemble des ministères chargés de près ou de loin de la lutte aux changements climatiques et de la protection de l’environnement. Ces informations ont été compilées et résumées, de même que les données fédérales relatives à l’équité en matière d’emploi au sein du gouvernement du Canada. 

L’ensemble de la documentation a fait l’objet d’une recherche à l’aide des mots-clés « peuples autochtones », « communautés autochtones », « changements climatiques » et « adaptation » pour répertorier les occurrences. Un document distinct a ensuite été créé pour chaque mot-clé, afin de pouvoir les classer par thème en fonction du contexte. Les informations obtenues ont ensuite été résumées, puis analysées. 

Figure 1. Illustration de couverture : Our Matriarchy, œuvre de Brett Huson (Nation Gitxsan).

DÉMARCHE ARTISTIQUE : « Le visage en haut de l’image représente la grand-mère et, par extension, notre système de gouvernance matrilinéaire. Notre peuple n’a pu maintenir son équilibre que lorsqu’il a agi dans le respect de ce système. Ainsi, les êtres de chaque côté représentent des personnes qui perpétuent ce mode de vie. Au centre de l’image, le bleu représente l’eau sur lesquels se dessinent deux visages, face à face, en témoignage de vérité. L’ensemble est entouré par notre monde, source de vie. »

Résultats

Lors de la création de la Stratégie nationale d’adaptation (SNA), ECCC a convoqué cinq tables consultatives de sommités pour alimenter la discussion sur les cinq thèmes de la SNA. Sur un total de 110 personnes consultées, 17 représentaient des organisations autochtones. Bien que cela puisse sembler être un pas en avant, il est important de se rappeler que les organisations autochtones nationales (OAN) ne sont pas elles-mêmes détentrices de droits et de titres. En fait, aucune des personnes figurant sur la liste des sommités n’a d’attribution ou d’affiliation à une communauté, bien qu’elles représentent des peuples autochtones. À l’ère de « l’imposture autochtone », cette situation est problématique pour plusieurs raisons. Tout d’abord, sans lien avec le lieu, il devient plus difficile d’évaluer le contexte d’où provient le savoir de ces personnes. Deuxièmement, la soi-disant représentation autochtone n’est qu’une illusion dans la mesure où les personnes qui représentent les communautés autochtones ou travaillent avec elles par l’intermédiaire de ces OAN pourraient bien être des non-Autochtones. Il est vrai que les peuples non autochtones jouent un rôle clé en tant qu’alliés dans ces discussions. Cependant, les personnes non autochtones qui sont engagées pour travailler au sein d’organisations autochtones afin de représenter les Autochtones et de parler en leur nom ne pourront jamais témoigner fidèlement des expériences autochtones en matière de changements climatiques.

 En outre, bien que les OAN soient composées de membres de la communauté, leur capacité à refléter les intérêts de leur communauté est discutable, car ces personnes ne sont pas élues par leur communauté et n’opèrent pas dans le cadre de l’autorité, des pratiques, des protocoles ou des lois traditionnels, qui varient d’une communauté à l’autre. Le leadership traditionnel ou héréditaire est ancré dans la culture et les protocoles. En revanche, le système des conseils de bande a été imposé en vertu de la Loi sur les Indiens et tend à ne pas refléter les systèmes de gouvernance traditionnels. Le Canada compte plus de 600 communautés autochtones différentes, chacune ayant une expérience distincte des changements climatiques et des connaissances en la matière. Par conséquent, il a été important d’inclure ces 17 personnes, mais il ne suffit pas de leur demander de représenter les voix, les visions, les connaissances et les priorités autochtones dans le cadre de l’élaboration de la SNA et du PAAGC. Aller vers une inclusion significative signifie aller vers une co-élaboration de la politique climatique, ce qui ne peut être réalisé que par l’inclusion et la représentation intentionnelles des peuples autochtones aux tables de décision. 

Bien que les tables consultatives aient apporté une contribution importante à l’élaboration de la SNA et du PAAGC, les deux documents officiels ont en définitive été rédigés par des décisionnaires politiques travaillant au sein d’ECCC. Au sein des gouvernements provinciaux et fédéral, la situation est similaire : les données montrent que nous sommes très en retard pour ce qui est de l’augmentation du nombre de personnes autochtones accédant à des postes de direction, où elles seraient en mesure d’influencer les tables de décision et d’aider à orienter les politiques climatiques.

Source: Yellowhead Institute, 2023

Par exemple, dans dix ministères provinciaux de la Colombie-Britannique, environ 50 cadres intermédiaires s’identifient comme Autochtones, sur un total de 1 660. Au niveau des cadres supérieurs, ce nombre n’est que de 20 sur un total de 332. À certains endroits, les données ont même été supprimées, ce qui signifie que le nombre de personnes correspondant à cette catégorie démographique est inférieur à trois. À l’échelon fédéral, l’Étude sur les taux de promotion des groupes visés par l’équité en matière d’emploi au Canada, réalisée en 2022, confirme que les Autochtones continuent à afficher des taux de promotion inférieurs à ceux des non-Autochtones (gouvernement du Canada, 2022). Cette pénurie d’Autochtones au sein du gouvernement fait qu’il est presque impossible d’inclure le savoir autochtone de manière significative dans la planification de l’avenir climatique imminent. 

Étant donné la mesure dans laquelle les peuples autochtones ont toujours été exclus du processus décisionnel gouvernemental, leur contribution à l’élaboration des politiques subit le même traitement que les recommandations formulées par les tables consultatives : des déclarations édulcorées, l’inclusion étant considérée comme un outil ou un concept répété à l’infini dans des rapports, plutôt que comme une manière vivante et inspirante d’apprendre et de vivre (Latullipe, 2019). En outre, la confusion règne quant à savoir quel ministère fédéral est responsable d’inviter les peuples autochtones à participer à la SNA et au PAAGC, et quant à savoir si d’autres initiatives fédérales, telles que le Plan d’action de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, auront une incidence sur ce processus à l’avenir.

Les politiques climatiques au Canada ont toujours été axées sur les répercussions environnementales, sans tenir compte des interactions sociales et écologiques des changements climatiques. En d’autres termes, nos expériences en tant qu’individus et communautés influencent la manière dont nous sommes capables de nous préparer et de nous adapter aux changements climatiques. L’intersectionnalité, ou la façon dont les identités multiples permettent d’obtenir des connaissances et des points de vue différents, explore la façon dont les rapports de force évoluent en fonction des interactions entre les divers aspects de l’identité tels que le genre, la classe, la race et l’âge (Crenshaw, 1990). L’intersectionnalité est particulièrement importante dans le travail sur le climat, étant donné que les effets des changements climatiques varient considérablement d’un bout à l’autre du pays. 

Depuis 1995, le gouvernement du Canada s’est engagé à utiliser des mesures d’inclusivité telles que l’Analyse comparative entre les sexes plus (ACS+). En 2022, ECCC n’avait rien à signaler pour 2021-2022 en ce qui concerne le Programme d’adaptation aux changements climatiques, qui abrite à la fois la SNA et le PAAGC. Si l’ACS+ est mentionnée dans la SNA, le terme n’apparaît nulle part dans le PAAGC, bien que l’inclusivité soit soulignée comme l’un des principes directeurs du plan. Étant donné que les mesures associées n’ont pas non plus été communiquées pour 2021-2022, les perspectives de progrès dans l’élaboration inclusive de politiques semblent minces. 

Au sein des communautés autochtones, les femmes, les personnes de genre fluide et les personnes non binaires détiennent des responsabilités et des connaissances particulières en matière de prise de décision. Bien que les gouvernements commencent à rattraper leur retard en donnant plus de pouvoir aux personnes s’identifiant comme des femmes, celles-ci représentent toujours moins de 50 % des personnes occupant des postes de pouvoir et de prise de décision. En outre, les statistiques disponibles aux échelons provincial et fédéral restent nettement binaires et ne laissent pas de place à d’autres formes d’expression du genre susceptibles d’influencer les résultats des prises de décision. 

Par ailleurs, la vulnérabilité aux effets des changements climatiques peut être exacerbée par des caractéristiques raciales, ethniques et socioéconomiques, qui influencent la résilience climatique des communautés (Wale, 2022). En effet, ces caractéristiques combinées peuvent soit augmenter, soit réduire la capacité d’une communauté à s’adapter aux changements climatiques. Si les populations autochtones sont touchées de manière disproportionnée par les changements climatiques, leur force et leur capacité d’action peuvent toutes deux être minimisées lorsque l’on met inutilement l’accent sur cette vulnérabilité climatique et sur le stéréotype perpétué de la victimisation des Autochtones (Johnson et coll., 2021). 

Dans les plans et stratégies du gouvernement canadien, les peuples autochtones sont généralement décrits comme des victimes qui manquent de pouvoir d’action ou d’autonomie plutôt que comme des leaders et des participants actifs à la résilience et aux solutions climatiques. Cependant, cette victimisation ne dépeint pas avec précision la façon dont les peuples autochtones se perçoivent par rapport aux changements climatiques. Par conséquent, les projets gouvernementaux créés dans cette optique peuvent involontairement minimiser le fait que les communautés autochtones sont déjà en train de relever les défis de l’adaptation climatique. En d’autres termes, l’accent mis sur la façon dont les peuples autochtones doivent être sauvés des effets de la crise climatique empêche de les considérer comme des acteurs dynamiques et égaux disposant de connaissances précieuses susceptibles de contribuer à la résolution de la crise. Par conséquent, les efforts actuels visant à inviter les peuples autochtones à participer à la planification climatique en tant que métamorphes, ou à modifier et à réduire le savoir autochtone pour le faire tenir dans la définition étroite de « l’inclusion autochtone » dans les politiques climatiques actuelles, entretiennent la victimisation et n’ont plus raison d’être. Des études ont montré que le fait de ne pas inclure l’intersectionnalité dans la planification climatique peut entraîner une maladaptation, c’est-à-dire des résultats plus néfastes qu’utiles (Whyte et coll., 2016). Inversement, une plus grande prise en compte de l’intersectionnalité et d’autres modes de connaissance dans les politiques climatiques et la prise de décision est susceptible de créer une adaptation climatique plus équitable et plus inclusive (Johnson et coll., 2021). 

Conclusion

Les gouvernements fédéral et provinciaux ont mis l’accent sur la réconciliation avec les peuples autochtones et luttent tous contre le sombre héritage colonial ancré dans les politiques qui ont créé ce que le Canada est devenu aujourd’hui. 

En définitive, les communautés autochtones doivent jouer un rôle significatif et intentionnel dans la cocréation de stratégies et de plans climatiques. Il est important de noter que la cocréation implique une participation et un leadership à chaque étape du processus, plutôt qu’un engagement à mi-parcours ou l’apposition d’une signature à la fin. Bien que la SNA soit un début prometteur, les prochaines approches doivent être mises en œuvre avec chaque Nation à travers le « Canada », de gouvernement à gouvernement, afin de tenir compte des différences régionales et culturelles en matière d’effets des changements climatiques et d’actions de lutte. La gouvernance et l’autodétermination autochtones devraient être au cœur de ces conversations et devraient être prises en compte dans les pratiques de promotion dans les postes-cadres au sein des gouvernements fédéral et provinciaux. 

La réussite du Canada en matière d’adaptation aux changements climatiques est liée à sa capacité à se réconcilier avec les peuples autochtones. Plus les chefs et les décisionnaires parviendront à aborder les écarts et les opportunités dans les plans d’adaptation en combinant les connaissances enseignées et les expériences vécues, plus les plans d’adaptation seront inclusifs et complets. Dans la mesure où les gouvernements coloniaux présentent les peuples autochtones comme des leaders potentiels en matière de climat, il est temps pour ces gouvernements de joindre le geste à la parole et d’accueillir les leaders autochtones dans leurs rangs.

Pour citer cet article

Wale, J. (2024). Présence et pouvoir : l’illusion de l’inclusion des Autochtones dans les plans d’adaptation aux changements climatiques au Canada. Dans Répertoire de recherche Villes, climat et inégalités. VRM – Villes Régions Monde. https://www.vrm.ca/presence-et-pouvoir-lillusion-de-linclusion-des-autochtones-dans-les-plans-dadaptation-aux-changements-climatiques-au-canada/