Capsule thématique
Politiques publiques et vieillissement: les mesures pour faciliter l’accès à des logements abordables sont-elles adéquates ?
Auteur : Julien Simard* (août 2018)
Une population vieillissante au Québec
Au Québec, plus de 18% de la population est âgée de 65 ans et plus, une proportion qui s’élève à plus de 21% à Montréal (DRSP 2017). Dans la prochaine décennie, ce vieillissement marqué de la population est appelé à s’accélérer : les courbes démographiques indiquent que la population des 65 ans et plus formera près de 30% de la population québécoise à l’horizon 2030 (IRIS 2015). Appréhendant des conséquences profondes sur les finances et les services publics, certains commentateurs et journalistes craignent le déferlement d’un « tsunami gris » sur la province (Bélair-Cirino 2010). Plutôt que de redouter cet état de fait, nombre de chercheurs, d’institutions et d’acteurs sur le terrain recommandent plutôt d’adopter une approche mettant de l’avant la réflexion, la planification et l’innovation sociale dans le but d’adapter les sociétés contemporaines au vieillissement. Parfois davantage que les États, les villes, les régions et les municipalités sont au cœur de ces démarches, illustrant une « reconfiguration du système de soutien aux aînés » (Séguin 2011) vers d’autres échelles que celle de l’État-nation. L’OCDE présume justement que les villes sont bien positionnées pour répondre aux enjeux reliés au vieillissement en raison d’une connaissance accrue des milieux locaux et d’une possibilité de réaction plus directe (OCDE 2015).
En mettant en œuvre le programme onusien Villes amies des aînés (VADA) – ou Age-Friendly Cities, en anglais – villes et municipalités de toutes tailles promeuvent le vieillissement sur place dans des « espaces où les personnes âgées sont impliquées activement, valorisées et supportées par des infrastructures et des services qui répondent effectivement à leurs besoins (Alley et al. 2007, 4, notre traduction). Par contre, après près d’une décennie d’expérimentations, plusieurs problèmes restent entiers. Rémillard-Boilard (2018) identifie quatre défis quant à la mise en œuvre du programme VADA : 1) les politiques d’austérité, affectant négativement les fonds dédiés aux services et projets reliés à VADA ; 2) l’inclusivité limitée du modèle, laissant souvent de côté les personnes vieillissantes les plus vulnérables ; 3) le manque de procédures d’évaluation pour mesurer l’efficacité des interventions ; 4) des liens encore ténus avec la recherche en gérontologie sociale et environnementale.
Cette capsule thématique explorera quelques mesures mises de l’avant dans certaines politiques publiques en matière de vieillissement. Pour ce faire, nous avons choisi un angle particulier : les enjeux d’accès à des logements abordables. Après avoir rapidement posé à plat les concepts entourant l’approche VADA, nous examinerons les interventions spécifiques destinées à assurer l’accessibilité économique des logements chez les personnes vieillissantes dans trois politiques publiques récemment adoptées au Canada, au Québec et à Montréal. Par la suite, nous présenterons certaines limites constatées dans ces politiques en mobilisant notamment les analyses critiques d’organisations de défense des droits des locataires et des personnes vieillissantes. Nous conclurons la capsule en ouvrant sur quelques pistes de réflexion et sur des exemples de mesures prises par d’autres villes dans le monde.
1) Villes amies des aînés, vieillissement sur place et logement
Promue par l’ONU dès 2007, l’approche Villes amies des aînés (VADA) est de plus en plus populaire à travers le monde : plus de 500 villes y auraient adhéré à ce jour (Rémillard-Boilard 2018) en mettant en place des politiques locales. Une série de 88 recommandations ont été établies dans huit domaines : les transports, l’habitat, la participation au tissu social, le respect et l’inclusion sociale, la participation citoyenne et l’emploi, la communication et l’information, le soutien communautaire et les services de santé ainsi que les espaces extérieurs et le cadre bâti (OMS 2007). Le volet « logement » du programme Villes amies des aînés s’appuie à son tour sur cinq dimensions : l’accessibilité économique, l’accessibilité des services essentiels, la conception appropriée, les modifications et l’entretien. Ainsi, selon ce modèle, les personnes vieillissantes devraient avoir accès à des logements et à des services essentiels (électricité, eau, chauffage) à bas prix. Sur le plan de la conception, la construction et les matériaux utilisés dans l’habitation devraient être « appropriés », celle-ci devrait être spacieuse, bien isolée ou climatisée et adaptée à la perte d’autonomie. Les modifications à effectuer sur un environnement bâti existant devraient être abordables, il devrait être facile de se procurer les matériaux ainsi qu’une aide financière fournie par les pouvoirs publics pour contribuer aux rénovations. Enfin, pour ce qui est relatif à l’entretien, des services fiables et de qualité devraient être disponibles à faible coût.
Le modèle VADA postule que la majorité des personnes âgées désirent vieillir sur place. Au Québec, certains sondages portent à près de 90% la proportion d’aînés qui décident de vieillir à domicile (Porter 2012). VADA privilégie donc le maintien à domicile et dans la communauté comme moyen de renforcer leur inclusion sociale, en adaptant si nécessaire les environnements bâtis plutôt qu’en privilégiant un modèle de prise en charge du vieillissement basé sur la ségrégation spatiale (cf. Laws 1993) et l’institutionnalisation (Vasunilashorn et al. 2012). D’autre part, pour faciliter le vieillissement sur place, les gouvernements locaux sont appelés à faire la promotion de la santé et du bien-être des personnes âgées par le biais du modèle du vieillissement actif et en santé. Ce cadre de référence, adopté à Madrid en 2002, postule qu’il est possible de limiter les effets délétères du vieillissement et d’améliorer la qualité de vie des individus en adoptant un mode de vie basé sur l’optimisation des capacités corporelles et la participation continue dans diverses sphères de la vie sociale (Laliberte Rudman 2006). Bref, les villes et municipalités doivent en conséquence offrir des occasions suffisantes de participation sociale et communautaire (Buffel, Phillipson et Scharf 2013), tout en agissant sur les déterminants sociaux de la santé (ONU 2002). Explorons maintenant comment ces orientations générales sont appliquées aujourd’hui, en particulier en ce qui concerne le logement.
2) Un survol des plus récentes politiques
En novembre 2017, le gouvernement fédéral canadien publiait sa Stratégie nationale sur le logement (Gouvernement du Canada 2017). Sans être directement inspirée du programme VADA, la politique reconnaît que « les aînés à faible revenu et les femmes âgées vivant seules sont des populations très touchées par les besoins impérieux en matière de logement ». La Stratégie compte d’abord réduire « les besoins des aînés en matière de logement » par l’entremise d’un nouveau programme d’aide à la personne, soit l’aide au loyer de l’Allocation canadienne pour le logement. Cette aide, qui sera mise en place en 2020, permettra aux ménages admissibles de toucher un peu plus de 200$ par mois. Par contre, au Québec, des doutes subsistent quant à la compatibilité de cette initiative avec deux programmes de la SHQ, soit l’Allocation-logement, qui permet d’obtenir 80$ par mois sous certaines conditions (AQDR 2018), et le Programme de Supplément au loyer (PSL). La Stratégie prévoit également d’injecter un total de 200 millions de dollars aux provinces pour bonifier l’offre de logements abordables destinés aux aînés. Il est prévu de construire 12 000 nouvelles unités de logement pour aînés sur une période de 12 ans, à l’échelle du pays (Conseil sur le vieillissement d’Ottawa, 2018).
Le Plan d’action 2018-2023 Un Québec pour tous les âges (Gouvernement de Québec 2018a), dévoilé en juin 2018 par le gouvernement Couillard, s’inscrit directement dans l’approche VADA, en établissant trois objectifs : « la participation dans la communauté », « vieillir en santé dans sa communauté » et « créer des environnements sains, sécuritaires et accueillants pour les aînés ». En matière de logement, le but visé est de « rendre les milieux de vie et les habitations adaptables, accessibles et sécuritaires pour les aînés ». En effet, la quasi-totalité des 10 mesures prévues concernent l’accessibilité physique, l’adaptation de l’environnement bâti et la construction de nouvelles unités. En termes d’accessibilité économique, le Plan prévoit « améliorer les conditions de logement des aînés par l’accroissement de l’offre de logements abordables » (ibid.). En effet, en mars 2018, le gouvernement libéral annonçait la construction de 3000 nouvelles unités de logements sociaux sur le territoire québécois. De ce nombre, 1000 unités logements sociaux seront réservés aux aînés pour la période 2018-2023, via le programme AccèsLogis Québec, géré par la Société d’habitation du Québec (SHQ).
Pour terminer, en juin 2018, l’administration Plante au pouvoir à la Ville de Montréal a dévoilé son Plan d’action municipal pour les personnes aînées 2018-2020 (Ville de Montréal 2018), qui s’inscrit également dans le modèle VADA. Ici aussi, la sécurité, l’accessibilité, l’adaptation du cadre bâti et la participation demeurent les objectifs-clés. Le document reconnaît la prévalence de la précarité financière et sociale des locataires. Par contre, une seule mesure cible explicitement « l’amélioration de l’offre résidentielle ». Effectivement, dans le plan de Projet Montréal, 12 000 logements sociaux, abordables, familiaux, certaines unités seront dédiées aux aînés. On n’en connaît toutefois pas le nombre exact.
3) Les limites des politiques
En examinant trois récentes politiques publiques destinées en tout ou en partie aux personnes vieillissantes, force est de constater que la dimension d’accessibilité économique des logements – pourtant un aspect central des recommandations de VADA en matière d’habitation – n’est pas une priorité pour les pouvoirs publics. En effet, la majorité des mesures en habitation dans la politique québécoise et la politique montréalaise couvrent les autres dimensions du volet habitation de VADA, en misant principalement sur un soutien à l’adaptabilité des logements. Les rares mesures qui abordent de front le problème de l’accessibilité économique peuvent se décliner en deux catégories : les aides à la pierre – c’est-à-dire à la construction – et les aide à la personne.
Le Front d’action populaire en réaménagement urbain estime que 50 000 logements sociaux doivent être construits en 5 ans au Québec pour répondre aux besoins de plus de 270 340 ménages qui seraient mal-logés (FRAPRU 2018). Au Québec, 91 190 ménages de 65 ans et plus auraient des besoins impérieux en logement et parmi ceux-ci, on compterait 65 900 ménages locataires (SHQ 2016). La cause principale de ces besoins dits « impérieux » demeure le coût de l’habitation dépassant, pour ces ménages, 30% de leur budget mensuel. Bref, le nombre total d’unités de logements sociaux destinés aux aînés prévus dans les politiques abordées plus tôt est donc loin de répondre à la demande (Conseil sur le vieillissement d’Ottawa, 2018). Quant aux programmes d’aides à la personne prévues autant au fédéral qu’au provincial, elles peuvent effectivement permettre à certains ménages vieillissants de réduire leur taux d’effort. Par contre, plusieurs organisations critiquent cette forme d’intervention. Le FRAPRU affirme qu’au Québec, les prestataires du Programme de supplément au loyer (PSL) sont à la merci du marché, des taux d’inoccupation des logements et des propriétaires : « L’expérience passée a démontré que les propriétaires de logements locatifs sont intéressés au supplément au loyer quand l’offre d’appartements est abondante et qu’ils parviennent difficilement à louer ceux qu’ils possèdent. Ils s’en désintéressent toutefois, quand le taux de logements inoccupés baisse et qu’ils parviennent facilement à louer leurs logements et ce, à leurs propres conditions et aux locataires qu’ils veulent bien choisir » (FRAPRU 2018).
Quant à elle, la Fédération de l’âge d’or du Québec (FADOQ 2016) critique également le PSL, pour son champ d’action étroit : « Nous constatons que l’aide directe au locataire répond difficilement aux besoins des personnes en perte d’autonomie qui ne peuvent plus demeurer dans leur logement traditionnel. Pour cette clientèle, ce n’est pas seulement l’accessibilité économique au logement qui pose problème, mais aussi le manque de services et l’isolement social. Dans ces cas, l’aide monétaire sans la création d’un milieu de vie adéquat n’est pas suffisante ». Effectivement, le PSL requiert « d’être capable d’assurer ses besoins essentiels (ex. : soins personnels, tâches ménagères) de façon autonome ou avec une aide extérieure ou un proche aidant » (Gouvernement du Québec 2018b). De plus, la PSL n’est offerte que pour une durée limitée, selon le lieu d’habitation. La FADOQ (2016, 25) propose plutôt « d’accroître fortement le parc immobilier des OBNL d’habitation dédié aux personnes âgées ayant besoin de services ».
Au final, un segment particulier de la population vieillissante n’est pas pris en compte par les politiques évoquées plus haut : les locataires résidant dans le parc locatif privé et n’ayant ni accès au logement social, ni aux programmes d’aide à la personne. Touchant des revenus fixes, leur capacité matérielle à vieillir sur place est fragilisée par un marché locatif en hausse et par les processus de gentrification (Means 2007; Simard 2017). En effet, au Québec, 63 % des locataires ayant reçu un avis de reprise de possession ou d’éviction en 2016 habitaient leur logement depuis au moins 10 ans, et parmi ceux-ci, 41 % depuis plus de 15 ans (RCLALQ 2016). La loi 492, adoptée à l’unanimité à l’Assemblée nationale en juin 2016, représente probablement la plus grande avancée en matière de conditions de logement pour les personnes vieillissantes locataires. Elle empêche, sous certaines conditions, la reprise de possession et l’éviction à l’endroit d’une personne de 70 ans et plus résidant depuis plus de 10 ans dans son logement. Par contre, son spectre d’action limité et sa difficulté à appliquer sur le terrain en font une mesure insuffisante pour garantir aux locataires vieillissants la possibilité de vieillir sur place, dans leur communauté. En effet, tel que nous l’avons constaté sur le terrain et comme des témoignages dans les médias le confirment, certains propriétaires peuvent user de harcèlement et d’intimidation pour provoquer le déplacement forcé de locataires aînés, même si ceux-ci sont protégés par la nouvelle loi.
Des pistes de solution ?
Pour une proportion importante de personnes vieillissantes, la précarité économique ainsi que diverses formes d’exclusion (Billette et Lavoie 2010) représentent des entraves majeures à la possibilité même de vieillir sur place (Phillipson 2007). Au Québec, on constate en effet un appauvrissement en fonction des cohortes, avant et après l’âge de la retraite : chez les 55-64 ans, le revenu médian approche 24 200$ alors qu’il n’atteint que 19 500$ chez les 75 ans et plus (FADOQ 2016). Force est de constater que des interventions ponctuelles et de petite échelle ne pourront garantir la possibilité de vieillir sur place pour les plus démunis. Comment agir efficacement sur les conditions de logement des personnes vieillissantes les plus précaires ? Faut-il bonifier l’offre de logement sociaux ? Protéger davantage les locataires de la spéculation immobilière et de la gentrification ? Comme l’affirment Joy et al. (2018, 82), « une réelle démarche VADA est impossible sans augmenter les niveaux d’investissements dans les infrastructures, les soins de santé et les services sociaux ». Évidemment, la question du vieillissement sur place est indissociable de celle du maintien à domicile qui relève, au Québec, des services sociaux et de santé, de compétence provinciale. Si l’OCDE considère avec raison que les villes et municipalités sont effectivement bien placées pour répondre aux défis du vieillissement, le danger est qu’un désinvestissement dans les programmes sociaux à d’autres échelles puisse fragiliser la possibilité même de vieillir à domicile, en ville.
Par contre, à travers la démarche VADA, d’autres villes dans le monde ont entrepris d’innover davantage que Montréal dans le domaine de l’habitation et du vieillissement. À Barcelone, par exemple, la plus récente stratégie municipale sur le vieillissement démographique (2018-2030) propose, comme la plupart des plans de ce type, des programmes pour faciliter l’adaptation des domiciles existants et le renforcement de mesures déjà existantes pour lutter contre l’isolement. Néanmoins, l’équipe d’Ada Colau ose en planifiant construire, d’ici 2022, plus de 650 unités de logements sociaux avec services destinés spécifiquement aux personnes âgées, tout en fournissant un support logistique et financier aux petits projets de coopératives d’habitation et de co-housing pour seniors, souvent autogérés (Ajuntament de Barcelona 2018). La ville a également développé un programme de colocation entre aînés vivant seuls et étudiants, géré par l’Institut Municipal de l’Habitatge i Rehabilitació, l’équivalent barcelonais de l’OMHM à Montréal. La mairie mise donc sur une offre intéressante de logements sociaux, mais aussi sur le développement d’habitations alternatives. Rappelons que la capitale catalane abrite 1 610 427 personnes, dont 27% environ sont âgées de plus de 60 ans. D’autre part, à Manchester, au Royaume-Uni, une sous-politique du programme VADA local s’adresse spécifiquement au logement, problème majeur dans ce pays (Manchester City Council 2013). Manchester, en modifiant son cadre législatif, a grandement facilité les modèles d’habitation intergénérationnels, de même que la copropriété entre ménages âgés. Bref, pour mettre en œuvre les objectifs de VADA, notamment dans le domaine de l’habitation abordable, plusieurs mesures peu couteuses et novatrices existent ou sont à inventer. Par contre, dans la plupart des villes du monde, le principal problème demeure une offre insuffisante de logements sociaux et abordables destinés aux personnes vieillissantes, un enjeu qui constitue d’abord et avant tout une question de choix de société.
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*Julien Simard doctorant en études urbaines à l’INRS – Urbanisation Culture Société